放大财政收入增长的积极效应

近一个时期，我国财政收入所呈现的增长态势引人关注。一项统计结果表明，2000年中国税收收入总额为12660亿元，比上年增长2348亿元，增长率达22．8％。将如此强劲的增长速度同8％左右的同期GDP增长率联系起来，并考虑到整个“九五”期间可能不低于17％的财政收入年均增长率，可以认为，当前我国的财政收入已经处于高速增长区间。对于财政收入高速增长现象的解释有多种，无论出于哪一个原因或者哪几个因素的综合作用，我们看到了一个企盼多年亦为之奋斗了多年的结果：财政收入占GDP比重的提升。然而，这带给我们的并非只是欣喜。要看到，在经济运行机制中潜伏多年的一种隐忧，亦随之显现出来：现时我国的财政收入不等于政府收入。除了规范性的财政收入之外，可以纳入政府收入系列的，还有预算外收入和各种制度外收入。如果将规范性和非规范性的政府收入相加，并以此为口径来计算政府收入占GDP的比重，那么，根据1996年的推算数字，当时政府收入在GDP中的占比，即为30％左右。显而易见，在“费改税”始终未能迈出实质性步伐、非规范性政府收入一直未有伤筋动骨变化的条件下，规范性的财政收入占GDP比重的持续提升，其结果，只能使GDP分配天平上的砝码，越来越向政府一方倾斜。或者，只会使企业和居民所承受的来自于政府部门的总体负担因此而加重。

相对于政府履行职能的支出需要量来讲，改革以来我国的财政收入规模始终处于严重“缺位”状态。我国财政收支的困难甚至政府收支行为及其机制的不规范，在相当程度上是由此而引发的。就此而言，当前财政收入的高速增长带有“恢复性”增长的意义。它对于缓解持续多年的财政困难以及启动期待已久的各项改革举措，从而构建起与市场经济体制相适应的财政运行机制，的确是一件好事情。但是，在作出上述判断的同时，亦需注意到如下两种可能：其一，我国当前的财政收入只是政府收入的一部分。规范性的财政收入增加了，过去因“填补”规范性财政收入“缺位”而先后登台的各种非规范性政府收入必须相应减下来。否则，整个的政府收入规模，很可能出现不适当的增长。其二，各级政府部门历来倾向于多支出。规范性的财政收入的增加，若不能伴随以非规范性政府收入的减少，很可能会弱化收入对政府部门扩大支出偏好的约束，甚至会进一步刺激政府支出规模的扩张。

令人不无忧虑的是，上述的“可能”已经处于走向“现实”的过程中。如果不能很好地解决这个问题，由财政收入的增加带给我们的好事情，完全有可能演化为坏事情。为了化弊为利或降弊兴利，从而放大财政收入增长的积极效应，眼下亟待做好下述几项工作：

———抓紧财政收入相对宽裕的有利契机，全面启动“费改税”改革。酝酿已久的“费改税”改革之所以始终没有迈出实质性步伐，非规范性政府收入之所以至今未有伤筋动骨的变化，一个很重要的原因，就是规范性财政收入留给我们的活动“空间”太小，从而难以摆脱对非规范性政府收入的依赖。所以，在规范性财政收入的增长相应弱化了对非规范性政府收入的依赖之际，便应当是全面启动“费改税”改革之时。

———将“费改税”同税制改革结合起来，通盘考虑整个政府收入的规模。从根本上说来，不论是税收，还是收费，抑或其他别的什么形式的政府收入，都是政府为履行其职能而向企业和居民取得的收入，也都是政府要以规范性的手段或形式来取得的收入。在它们之间，只有形式上的差别，没有本质的不同。所以，不能仅仅从“费税关系”的层面上理解“费改税”，而应将其视作规范政府收入行为及其机制的一项重大改革举措。对于“费改税”和税制改革，必须从总体上加以安排，并且要将它们纳入到统一的政府收入盘子内，仔细地算一算政府收入占GDP比重的宏观账。既不能只算税收账，不记收费账，也不能税收和收费各算各的账。

———立即着手非规范性政府收支的调整，将其纳入规范化管理的轨道。无论是“费改税”本身的启动，还是“费改税”和税制改革的联动，其最终的着眼点，都在于将非规范性的政府收支转变为规范性的政府收支，实现政府收支行为及其机制的规范化。只有在此基础上，政府的收支口径才能统一，我们才可能比较清楚地界定政府收支的适当规模。否则，在规范性和非规范性的政府收支同时并存的情况下，我们怎能说清政府究竟需要多少钱？又究竟收了多少钱？或者，政府收支的适当规范究竟应当界定在怎样的水平上？所以，从现在起，要把规范政府收支行为及其机制作为改革的一个重要目标加以追求。尽快取消制度外政府收支，逐步将预算外政府收支纳入预算内管理，从而形成一个覆盖政府所有收支、不存在任何游离于预算之外的政府收支项目的统一的财政预算。